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从城镇化到城市化——中国城市化37年路线图

12月30日消息：12月20日，中央城市工作会议再度召开。从层面上来看，会议由此前的“全国城市工作会议”升格为“中央城市工作会议”，体现了中央对城市工作的高度重视。

“在全球一体化的今天，城市化必将成为提升国家竞争力的最佳选择，为中国的崛起提供全方位的保障与支持。”北京师范大学绿色经济研究所副所长赵峥对法治周末记者说。

目前，中国的城市化率已过50%，回顾城市化的发展，从建国初期到今天为止，经历了一个由慢到快的过程。

新中国成立初期，百废待兴，1949年，中国城市化率只有10.64%。在“大跃进”等政策的鼓舞下，城市化率在1958年一度达到18.4%，但1959年到1978年的“上山下乡”等诸多政策影响，出现逆向流动。到1978年，中国的城镇人口比重增长为17.92%。近30年时间，中国城镇人口比重仅仅上升了7.28个百分点。

改革开放以后，1978年3月，国务院在北京召开了第三次全国城市工作会议。这次会议树立了中国城市化发展的里程碑，在之后的30多年里，中国人口的城市化率从不足18%迅速发展到今天的50%多，达到世界城市化的平均水平。

2015年12月21日，时隔37年，中央城市工作会议再度召开。此次会议从中央层面为城市建设搭建顶层，为今后一段时期的城市工作制定了规划蓝图。

30年来中国的城镇化经历了哪些变迁，面临着怎样的问题，法治周末记者对改革开放后的城市化进程进行了梳理。

从“城镇化”到?“城市化”

“文革”之后，中国城市规划方面的队伍全部解散，相关工作处于停滞状态。1978年3月，国务院召开了第三次城市工作会议，批准《关于加强城市建设工作的意见》，要求各地“切实做好城市的整顿工作”，即“控制大城市规模，多搞小城镇”。会后，中国城市建设尤其是小城镇建设迎来了一轮大发展。

此后城市化政策密集出台，在1980年的全国城市规划工作会议上，确定了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的政策方针。1984年和1986年国家先后两次放宽建制市镇的标准，1989年《中华人民共和国城市规划法》进一步强调“严格控制大城市规模，积极发展中等城市和小城市”。一时间，全国小城镇遍地开花，小城镇得到了异乎寻常的发展。

数据显示，1985年也只有建制镇2851个，而到1992年，建制镇就达到14182个，短短几年时间就增长了约5倍。

为了给城镇发展增加动力，从1984年起，政府开始调整户籍政策，允许农村人口自理口粮进小城镇务工经商，从而极大地解放农村的大量剩余劳动力。1985年，国家又开始实施居民身份证制度，从户籍制度上保障了动态经济的需要。

赵峥对记者说：“上世纪80年代，‘住在农村，从事非农产业’及自带口粮等政策的出台，让广大农民产生了强烈的转移意愿并形成了向非农产业转移的一股潮流。”

上世纪80年代的“造镇运动”在带动经济、转移农村剩余劳动力方面初现效果。进入到上世纪90年代，政策方面延续重点发展小城镇，并严格控制大城市规模。

1990年生效的城市规划法规定，明确“国家实行严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市的方针，促进生产力和人口的合理布局”。另外，在1998年中共十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略”，更进一步提升小城镇的重要作用。

“但这一时期，以发展小城镇为主体推进城市化的政策导向也出现了调整迹象，那些严格控制大城市的提法已经逐渐淡出政府文件。”赵峥指出。

一个明显的案例，是在1990年城市规划法出台之后的4月18日，中央宣布浦东开发开放。这项决定在当时饱受争议，原因是明显有悖于当年的城市规划法所规定的严格控制大城市规模等相关内容。但随着浦东开发区项目的开展，各地的城市化进程也拉开序幕，而城市规划法也几乎沦为一张白纸。

因此，在2000年10月编制十五规划时，“城市化”首次代替“城镇化”被提到国家发展战略的层面来，提出促进地区协调发展，促进城乡共同进步。

数据显示，在1992年，中国城镇人口比重为27.46%，而到2001年，中国城镇人口比重已经达到37.66%，中国人口城市化规模和速度都有了很大提升，中国人口城市化进程得到了进一步推进和深化。

进入21世纪，在相关政策的推动下，2011年，中国城镇人口占总人口比重达到51.27%，首次超过50%，实现历史性突破。中国开始进入到以城市型社会为主体的城市时代。

2008年开始实施的城乡规划法中已不再有“控制大城市规模”的规定。从2014年，国家发布《国家新型城镇化规划》中可以看出，这一时期，中央已经开始着眼于从全局层面开展战略部署，协调城乡一体化发展。

城市化转型势在必然

“如果说城市是一个有机的生命体，那么她就应该有不同的成长阶段。”北京大学国家发展研究院经济学教授周其仁指出，过去30多年，我国城市化发展迅速，表现为大量人口移居城镇，发生了大规模的基础设施投资和建设、以及城市物理尺寸的扩张与膨胀。好比进入了一个青春发育期，中国城镇撑开了骨架。

当下，城镇化率超过50%的拐点之后，城镇化速度开始由加速增长时期进入减速增长阶段。在这期间，长期快速的城镇化所掩盖的一些深层次矛盾正在逐步凸显出来，城市化转型势在必行。

“2015年似乎是一个标志性的转折之年。”中国社科院城市发展与环境研究所所长潘家华在中国城市发展报告中这样写道。在国际层面，以转型为标志的《让世界转型：2030可持续发展议程》，2015年正式启动。此议程中，明确提出的城市、社区和农村协同发展，恰恰是中国“十三五”规划中2020年全面建成小康社会的核心内容。

伴随着城市化发展转型的现实需求，时隔37年，12月20日，中央城市工作会议再度召开。

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